实施“十一五”环保目标的对策建议

从2000年到2005年，我国经济增长速度为9.5%，高于“十五”计划年均增长7%的目标，但“十五”环保目标却没有完成。“十一五”规划提出环保目标：未来五年生态环境恶化趋势基本遏制，主要污染物排放总量减少10%。确保完成“十一五”规划环保目标，必须采取有效措施。
　　
　　我国“十五”环保目标完成情况概览
　　
　　从1982年开始，我国第一次把环境保护纳入国民经济和社会发展计划中。中共中央《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》指出：“政府管理经济的职能，主要是制订和执行宏观政策，搞好基础设施建设，保护自然资源和生态环境，实现国家的经济社会发展目标。”虽然我国于2001年明确提出了未来五年（2001-2005年）环境目标，但没有完成。
　　
　　（一）目标落空
　　“十五”计划提出：未来五年全国主要污染物排放总量SO2、COD比2000年分别减少10%。城乡环境质量改善，生态环境恶化趋势得到遏制。实现再造碧水蓝天，改善生态环境的美好理想。但没有实现。
　　1.“十五”计划主要污染物排放削减指标未完成。到2005年末，全国二氧化硫SO2排放量比2000年增加27%；化学需氧量COD排放量仅比2000年减少2%，未完成削减10%的控制目标。二氧化硫排放和化学需氧量指标，分别反映大气、水的质量，可见，水污染、大气污染更加严重。
　　2.环境恶化形势没有改变。到2005年，环境形势依然十分严峻。2005年《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》指出，“十五”期间经济增长方式转变缓慢，能源资源消耗过大，环境污染加剧。主要污染物排放量超过环境承载能力，流经城市的河段普遍受到污染，许多城市空气污染严重，酸雨污染加重，持久性有机污染物的危害开始显现，土壤污染面积扩大，近岸海域污染加剧，核与辐射环境安全存在隐患。生态破坏严重，水土流失量大面广，石漠化、草原退化加剧，生物多样性减少，生态系统功能退化。
　　
　　（二）后果严重
　　“十五”时期，环境污染和生态破坏造成了巨大经济损失，危害群众健康，影响社会稳定。
　　1.环境破坏造成了巨大经济损失。环境危机严重地制约了经济发展。2006年9月7日我国发布了《中国绿色国民经济核算研究报告2004》。报告指出：仅2004年全国因环境污染造成的经济损失为5118亿元，占当年GDP的3.05%。如果在现有的治理技术水平下全部处理2004年点源排放到环境中的污染物，需要一次性直接投资约为10800亿元，占当年GDP的6.8%左右。同时每年还需另外花费治理运行成本2874亿元，占当年GDP的1.80%。
　　2.环境破坏造成巨大社会损失。环境危机制约社会发展。2004年，我国患病的人数已增至50亿人次，因健康不安全所造成的经济损失高达8000亿元，相当于当年GDP的7%。我国每年空气污染导致1500万人患支气管病。自2006年8月中旬以来，甘肃徽县铅超标、湖南临湘饮用水砷超标，严重危害百姓生命健康，引起百姓不满。
　　
　　完成“十一五”规划环保目标的对策
　　
　　按照《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年（2006～2010年）规划纲要》，到2010年，全国二氧化硫(SO2)、化学需氧量(COD)排放量要比“十五”期末分别降低10%。这意味着这两个指标必须在2006—2010年的5年里每年下降2%。然而，2006年上半年，全国化学需氧量(COD)排放总量为689.6万吨，同比增长3.7%；二氧化硫(SO2)排放总量1274.6万吨，同比增长4.2%。可见，完成“十一五”环保目标任务艰巨，政府必须采取有效措施。
　　
　　（一）采用财政政策激励企业环保
　　“十一五”规划规定，主要污染物排放总量减少10%是约束性指标。预期性指标是国家期望的发展目标，主要依靠市场主体的自主行为实现。政府要创造良好的宏观环境、制度环境和市场环境，并适时调整宏观调控方向和力度，综合运用各种政策引导社会资源配置，努力争取实现。约束性指标是在预期性基础上进一步明确并强化了政府责任的指标，是中央政府在公共服务和涉及公众利益领域对地方政府和中央政府有关部门提出的工作要求。政府要通过合理配置公共资源和有效运用行政力量，确保实现。因此，必须运用财政手段，激励企业减少污染物的排放。
　　1.开征环境税。环境税收政策，是对破坏环境的活动包括碳排放、硫排放、生成有毒废料、使用原始原材料、排放汞、生成垃圾，通过税收予以阻止。为了减轻对环境的破坏，欧洲一些国家对危害环境的活动加税。瑞典通过提高炭和硫的排放税，有效地降低了炭和硫的排放量。自20世纪70年代中期到90年代中期，荷兰利用税收，使镉、锌、铜、铅、汞等重金属的排放都降低了86%~97%。借鉴国外经验，我国应尽快开征环境税。向企业征收环境税，提高污染型企业的生产成本。通过市场竞争的压力，促其停产或采用先进技术，减少污染物的排放。
　　2.实行税制转移。税制转移是指政府将环境税收入用于补贴有利于环境改善的产业、技术。欧洲一些国家将环境税税收用于补贴用于风能、太阳能、地热能等不危害或少危害环境的能源生产，或将补贴从用于公路建设转向用于铁路建设，减少碳排放量。欧洲国家利用税制转移制度，鼓励企业对新技术、污染控制技术的技术创新，有效地减少了对环境的破坏。丹麦政府通过旨在鼓励风能发电的税制转移，不仅有效地控制了本国二氧化硫的排放，而且使本国成了世界上风能机的主要制造国家。借鉴国外经验，我国应增加环境补贴。向企业发放环境补贴，提高企业利用、开发环保新技术的收益。企业利用环保新技术，有利于企业减少对环境的破坏。2006年9月我国最新一代核聚变实验装置“EAST”首次放电。稳态运行的核聚堆产生能量的方式和太阳产生能量的方式相同，因此它也被称为“人造太阳”。当它投入商业运行后，能提供无限的、洁净的、安全的能源，可大幅度减少环境污染、保护环境的新技术，政府应予以补贴，促使其早日投入商业使用。
　　3.国债支持。保护环境，控制污染物排放，必须发展高新技术、淘汰落后技术。企业新建、扩建、改建中会遇到资金短缺问题。为了解决发展环保新技术的重大项目的资金难题，政府应使用国债资金加以支持。政府要利用国债项目，支持企业大力发展风能、太阳能、地热、生物质能等新能源，提高清洁能源比重，减少大气污染物排放。目前，我国又把煤层气的开发列入《中国21世纪议程优先项目计划》，使煤层气成为新替代能源。作为一种新型清洁能源，可以大幅度地减少污染物的排放。2006年山西将投资90亿元用于煤层气开发。这有利于取代燃煤发电，减少污染物的排放，减少大气污染，政府应以国债项目的方式予以支持。
　　
　　（二）完善产业政策引导企业环保
　　推进经济结构调整和经济增长方式的根本性转变，努力实现增产减污，政府要制定产业政策加以引导。
　　1.制定差别价格政策。企业用水、用电、用气，实行不同价格。国家《产业结构调整指导目录》区分了淘汰类、限制类、鼓励类企业。淘汰类主要是指严重浪费资源、污染环境、不具备安全生产条件，需要淘汰的落后工艺技术、装备及产品。限制类主要是指工艺技术落后，不符合行业准入条件，不利于产业结构优化升级的产品。凡是符合节约能源和资源，能够综合利用的一些项目，特别是一些采用高新技术来降低能耗的项目都被列入鼓励类，这类项目对经济社会发展有促进作用，有利于节约资源、保护环境、产业结构优化升级。
　为控制淘汰类企业发展，我国从2004年开始执行差别电价。2006年进一步调整和完善差别电价政策。国家发改委规定：从2006年10月起，淘汰类企业用电加价1角钱，限制类企业用电加价3分钱；从2008年1月起，淘汰类加价2角钱，限制类加价5分钱。这种做法的好处是：技术先进、环保达标的鼓励类企业仍然执行正常电价，其竞争优势将更加明显。限制类企业用电加价不高，而且限制类企业通过技术更新改造进入允许和鼓励类企业行列后，将取消对其的用电加价，其技术升级和更新改造的动力加大。淘汰类企业加价幅度大，加价标准高，成本上升较大，其竞争劣势加剧。借鉴我国差别电价做法，对淘汰类企业用水、用气、用地也应实行高价格，提高其成本，加速其在竞争中淘汰。
　　产品价格支持。价格支持是指政府为了鼓励某类产业的发展，按高于市场价格的价格购买其产品。控制污染物排放，政府采用价格支持手段，鼓励企业开发、利控制污染的新技术。燃煤发电造成大气污染，燃煤也是汞沉积的主要来源。限制燃煤发电，鼓励风能、太阳能、地热、可再生能源发电，政府应对这些新能源技术发电的上网电量实行全额收购，收购价格略高于其它类电价。
　　2.制定强制性执行标准。改变“先污染后治理、边治理边破坏”的状况，必须从源头加以控制。我国电池含汞标准的制定，促进了无汞电池的产生。无汞电池与未被污染的土壤中的汞含量接近，无汞废电池不会污染环境，这样就从源头上解决了废电池的污染问题。1997年，国家环保总局等部委局发布了《关于限制电池产品汞含量的规定的通知》，提出“无汞指电池中的汞含量小于电池重量的0.0001％”。规定“自2005年1月起，禁止在国内生产汞含量大于电池重量0.0001％的碱性锌锰电池；自2006年1月起，禁止在国内经销汞含量大于电池重量0.0001％的碱性锌锰电池”。电池含汞标准的制定，促使企业革新生产工艺，改进原料配方，目前已有11家企业生产无汞电池。
　　借鉴电池含汞标准促使企业生产无汞电池的经验，国家应加紧制定“五机一脑”家用电器等产品所含有害物质的限量标准。促使企业减少产品中的有毒、有害成分，从而减少对环境的污染。“五机”指：电视机、电冰箱、洗衣机、空调和手机，“一脑”指电脑。废弃的“五机一脑”成为电子垃圾，产生了严重的电子污染，不仅污染了水、土壤、空气，其不可降解的成分将永久破坏环境。
　　3.坚决关闭污染型企业。有效控制污染的加剧和蔓延，必须采取大规模的强制行动，坚决关闭国家明令禁止的重污染型小企业。1996年《国务院关于环境保护若干问题的决定》明令取缔关停15种重污染小企业，即：小造纸、小制革、小染料、土炼焦、土炼硫、土炼砷、土炼汞、土炼铅锌、土炼油、土选金、小农药、小电镀、土法石棉、放射性、小漂染。环保局又发布《关于贯彻有关问题的通知》规定，作出对严重污染的“十五小”予以取缔、关闭或责令停产、转产的“关、停、禁、转、改”的规定。而且对国家经贸委限期淘汰和关闭的破坏资源、污染环境、产品质量低劣、技术装备落后、不符合安全生产条件的“新五小”企业，即：小火电、小水泥、小炼油、小玻璃、小钢铁，也要限期关闭。
　　确保“十一五”规划环保目标的完成，地方政府必须坚决关闭“十五小”、“新五小”企业。依据《国务院关于环境保护若干问题的决定》，由县级以上地方人民政府责令其关闭或停产。对逾期未按规定取缔、关闭或停产的，要追究有关地方人民政府主要领导人及有关企业负责人的责任。对于地方政府包庇“十五小”、“新五小”企业、企业责任人拒不停产的事件，严格查处，追究责任，严厉惩处。