中国公路养护市场核心问题研究
http://www.cction.com 2013-02-05 09:48 中企顾问网
本文导读：交通部表示“十二五”的路况监测将走向常态化，将2012-2015年每年的路网监测结果纳入国检的路况分析体系中，重点考核路网的常态路况水平。在这一制度变革下，地方公路管理部门必须更加注重日常的养护投入，针对国检的准备周期将拉长。
核心问题1：“十二五”养护投资的实际需求量有多大？
随着公路总里程不断增长、高等级路占比提高，以及深层次养护需求的上升，养护投资的实际需求量呈高速增长的态势。根据交通部《全国公路养护与管理资金需求（2007）》的测算逻辑，我们按照实际统计和相关规划调整了各级公路里程、远期目标，以及中大修比例、养护标准等指标，测算结果显示：
“十一五”养护需求年均增长13%，资金缺口高达47%：2011年全国公路养护的实际投资需求在3700亿元以上，较2006年的2000亿元年均增长13%。然而，2006年、2011年的实际养护投入分别只有1,433亿元和2,000亿元，资金缺口从30%扩大到约47%。巨幅资金缺口意味着国内公路养护长期处于“欠账”的状态，供需矛盾日益尖锐化。
“十二五”中大修需求刚性上升，拉动养护投资需求增速再上一个台阶：虽然到2015年之前新建公路的速度将放慢，但国省道中大修比例从13%提高的17%的硬性规定将显著推升单位养护成本，另外保守预计人工材料成本也将以年均4%的速度温和上涨，我们测算实际需求资金的复合增速将上升到约15%，年均养护资金需求量将达到约5000亿元。其中，对养护设备拉动效应最强的中大修投资需求的年均增速将达到32%，在总资金需求中的占比从2011年的26%提高到2015年的约45%，而随着高等级路的增多，改建工程的比重将逐渐萎缩。
核心问题2：养护投资的融资问题如何解决？
随着养护需求的大面积爆发，养护投资的融资问题成为制约养路产业发展的最大瓶颈。养护融资问题的实质是权责不明确，各级公路的责任主体未承担起相应的融资责任。尤其在09年燃油税改革后，原先由地方掌握的养路费被由中央掌握的燃油税取代，而财政返还的机制一直没有理顺，地方需要从财政计划中额外拨款、补贴普通公路的养护，导致筹资的难度越来越大。往前看，我们认为目前接近50%的资金缺口不具有持续性，随着公路建设高峰期的结束，中央和地方主管部门正逐步把重点向公路养护转移，更为有效的融资机制正在酝酿之中。我们保守估计资金缺口到2015年将逐渐缩窄到40%左右，实际投入养护资金将以年均接近20%的速度高速增长，2015年到达4000亿元左右。
在2011年全国养护管理工作会上，交通部明确提出将坚持“分级负责、分门别类、统筹安排、加强监管”四个方法，部省联动、努力解决养护资金紧张问题。以养护资金来源和责任主体为标准，目前公路养护可划分为三种类型：1）收费公路养护，责任主体为公路管理公司，养护资金全部来自通行费收入；2）普通公路养护（大部分为国省道），责任主体为省级人民政府，主要以燃油税专项返还为资金保障，辅以地方财政补贴；3）农村公路养护，责任主体是县乡级人民政府，资金来源是燃油税返还和地方拨款相结合。就目前而言，收费公路的养护资金基本可以自给自足，瓶颈主要在于燃油税和地方财政对于国省道、农村公路的支持力度不足。
全国收费公路养护支出比例达到16%，“以路养路”切实可行：根据2010年“国检”的统计，全国30个省级行政单位当年公路通行费收入的总额为2,859亿元，其中约458亿元用于养护支出，占比达到16%。若考虑全部34个省级单位则养护支出将在500亿元左右，而根据我们的需求测算，2010年全国收费公路（7.4万公里高速公路+4万公里普通公路）的理论养护资金需求不超过700亿元，缺口在25%-30%，远低于平均水平。从政策保障角度来看，无论是交通部还是地方政府均对公路经营业主的养护投入有所要求，浙江等省份甚至刚性地规定养护投入占比必须高于收费的10%。相较而言，收费公路是养护责任主体最清晰、资金最有保障的一种类型。
对于收费公路养护的前景，市场有一种质疑是未来可能会下调公路收费标准，养护资金会相应地受到影响。对此，在目前的公路投资结构中银行贷款和地方自筹占80%以上，在地方财政紧张的情况下降低通行费标准将严重抑制银行的放贷意愿，“十二五”完成年均1万亿公路投资计划的压力巨大。因而，我们判断“十二五”期间下调公路收费政策出台的概率几乎可以忽略不计。
燃油税“专款专用”，保障普通公路养护：09年的燃油税改革后，地方养路费被取消，财政部规定将返还燃油税收入中替代养路费的部分。但在实际操作中，养护资金的返还机制并非十分顺畅，而地方政府额外财政拨款的积极性又不强，导致09年后普通公路养护投入严重不足。尤其从去年下半年开始，地方政府财政状况的日益紧张给普通公路养护资金的筹措施加了更大的压力。实际上，比较中石油和中石化历年的燃油税支出，2009年改革后两个公司支付的燃油税总额翻了五倍以上，相较于原先的税率2011年额外支出约为1600亿元。考虑到“两桶油”在国内成品油市场80%左右的市场占有率，我们测算2011年全国改革后额外征收的燃油税约为2000亿元，到“十二五”末将增长到约3000亿元。即便扣除掉航道养护费和二级公路还贷，燃油税养路专项返还也足可以覆盖大部分普通公路的养护支出，关键在于是否能形成保障资金划拨的机制。
在2011年发改委、财政部、交通部联合发布的《关于进一步完善投融资政策促进普通公路持续健康发展若干意见的通知》（国发办[2011]22号）指出将规范成品油价格和税费改革转移支付资金的使用，“成品油消费税替代原公路养路费的专项资金原则上全额用于普通公路的养护管理”。2011年全国养护管理工作会议也再次强调燃油税对非收费公路养护的输血作用。可以预见的是，随着养护资金供需矛盾的日益尖锐，中央燃油税返还的力度将逐渐加大、资金使用监管也将越来越严格，为普通公路养护提供资金保障。
明确责任主体，农村公路资金缺口有望收窄：2011年全国农村公路（含县道、乡道、村道）总里程达356公里，占总公路里程的87%；即时考虑到单位养护成本的差异，我们测算当年农村公路养护工程费用的实际需求额也占到总需求额的约36%。而实际上，由于长期以来责任主体不明确、地方财政支持不够，以及燃油税改革等因素，农村公路养护的资金短缺程度是所有公路类型里最高的。2005年国务院印发的《农村公路管理养护体制改革方案》是支持农村公路养护的基础性文件，对各级农村公路养护标准作出了规定（县道每公里7000元、乡道3500元、村道1000元），但随着农村公路密集进入中大修期，这一标准显得明显滞后。而在燃油税改革之后，县乡政府的养路负担加重，面对日益膨胀的养护需求更加力不从心。
往前看，我们判断“十二五”期间农村养护融资体系将有较大的改善：1）首先，“三农”问题将是政策扶持的重点方向，农村公路对于农村经济的基础性作用不言而喻，随着新建放缓、中央财政对养护的倾斜力度将会加大。温家宝总理在中央2011年中央农村工作会议上强调：“农村基础设施建起来不易，管护起来更难”，要“落实管护责任，降低使用成本，让已建成的设施持久发挥作用”；2）其次，监管部门一再强调将推进以“落实责任主体”为核心内容的农村公路养护管理体制改革。针对县乡政府的指标体系和考核体系将更加严格，迫使其更积极地筹措养护资金、安排财政拨款，建立起长期稳定可靠的农村公路养护资金渠道。
核心问题3：养路投资的向上拐点何时出现？
虽然“十二五”期间公路养护投资高增长是大概率事件，但我们预计投资增速在不同年份之间不是均衡的，而是以“国检”为周期形成加速向上的趋势。“国检”，即“全国干线公路养护管理检查”，是交通部为了考核公路养护生产和管理工作效果而进行的全国范围内的定期检查，一般以“五年计划”为执行周期（“十一五”国检由于灾害原因，延迟到2011年）。由于国检的结果和地方交通管理部门的考核挂钩，越临近国检地方养护投入的积极性就越强，往往形成“突击养护”的现象。根据交通部的数据分析，个别省份在2006-2009年的中大修比例不到8%，而2010年高达30%以上，超过了前四年的总和；从新闻报道来看，国检之前各地养护单位“大干百日”的现象更是比比皆是。在2011年国检之后，各地公路养护的任务压力暂时缓解，加上地方财政逐渐紧张，养护投入节奏开始放慢。然而按照“十二五”国检的时间安排，现在距离下一次检查仅有2年之遥，后半程养护压力与日俱增，并且此次国检将更多地将日常的监测纳入考核体系，地方的准备周期拉长。因此，我们预计随着地方财政压力得到一定缓解，今年中后期各地将陆续进入新一轮的“国检周期”，“十二五”养护投资的向上拐点即将出现。
“国检”排名与中大修比例正相关：从“十一五”国检的结果来看，排名靠前和进步较快的省份，如江苏、山东、新疆等，均为养护投入较大的省份。从大的区域来看，东部省份对于中大修的投入最大，平均比例高达16.3%，排名结果也最好，在综合评价前十名中占据六席；西部省份对于中大修维护的投入最少，在排名中也普遍垫底。随着检测设备的升级，原先敷衍了事的应急性养护措施（如封层、薄层罩面）已经无法完全满足国检的要求，“十二五”国检客观上需要各省份提升高等级养护的比例。
路况检测项目增多，对养护质量要求提高：05年国检仅检测路面的平整度，只反映形变类损坏（如沉陷、拥包等），应对较为容易；而11年国检增加了对路面破损的检测（裂缝、坑槽、修补等），并赋予和平整度一样的权重，对养护质量的要求更高、更全面。在“十二五”国检中，交通部考虑将车辙病害加入路况检测评价的指标，将进一步加大养护工作的难度。近年来由于公路负载量过大，车辙病害发生频率也急剧上升，已经成为我国沥青路面早期病害的主要形式之一。如果将车辙病害列为检测指标，将拉长国内公路的养护周期，对预养护、冷热再生等新养护工艺的需求量也将随之上升。
“十二五”国检走向常态化，准备周期拉长：历次国检集中检查的方式使得地方公路管理部门产生了“平时松懈，检前突击”的惯性思维，不仅无法提高公路的日常服务水平，养护的效果也会大打折扣。因此，交通部表示“十二五”的路况监测将走向常态化，将2012-2015年每年的路网监测结果纳入国检的路况分析体系中，重点考核路网的常态路况水平。在这一制度变革下，地方公路管理部门必须更加注重日常的养护投入，针对国检的准备周期将拉长。据此，我们判断“十二五”的国检周期将比以往更早到来，2013年中后期开始有望出现养护投资的加速上行。
随着公路总里程不断增长、高等级路占比提高，以及深层次养护需求的上升，养护投资的实际需求量呈高速增长的态势。根据交通部《全国公路养护与管理资金需求（2007）》的测算逻辑，我们按照实际统计和相关规划调整了各级公路里程、远期目标，以及中大修比例、养护标准等指标，测算结果显示：
“十一五”养护需求年均增长13%，资金缺口高达47%：2011年全国公路养护的实际投资需求在3700亿元以上，较2006年的2000亿元年均增长13%。然而，2006年、2011年的实际养护投入分别只有1,433亿元和2,000亿元，资金缺口从30%扩大到约47%。巨幅资金缺口意味着国内公路养护长期处于“欠账”的状态，供需矛盾日益尖锐化。
“十二五”中大修需求刚性上升，拉动养护投资需求增速再上一个台阶：虽然到2015年之前新建公路的速度将放慢，但国省道中大修比例从13%提高的17%的硬性规定将显著推升单位养护成本，另外保守预计人工材料成本也将以年均4%的速度温和上涨，我们测算实际需求资金的复合增速将上升到约15%，年均养护资金需求量将达到约5000亿元。其中，对养护设备拉动效应最强的中大修投资需求的年均增速将达到32%，在总资金需求中的占比从2011年的26%提高到2015年的约45%，而随着高等级路的增多，改建工程的比重将逐渐萎缩。
2011-2015年中国公路理论养护投资需求量测算
随着养护需求的大面积爆发，养护投资的融资问题成为制约养路产业发展的最大瓶颈。养护融资问题的实质是权责不明确，各级公路的责任主体未承担起相应的融资责任。尤其在09年燃油税改革后，原先由地方掌握的养路费被由中央掌握的燃油税取代，而财政返还的机制一直没有理顺，地方需要从财政计划中额外拨款、补贴普通公路的养护，导致筹资的难度越来越大。往前看，我们认为目前接近50%的资金缺口不具有持续性，随着公路建设高峰期的结束，中央和地方主管部门正逐步把重点向公路养护转移，更为有效的融资机制正在酝酿之中。我们保守估计资金缺口到2015年将逐渐缩窄到40%左右，实际投入养护资金将以年均接近20%的速度高速增长，2015年到达4000亿元左右。
在2011年全国养护管理工作会上，交通部明确提出将坚持“分级负责、分门别类、统筹安排、加强监管”四个方法，部省联动、努力解决养护资金紧张问题。以养护资金来源和责任主体为标准，目前公路养护可划分为三种类型：1）收费公路养护，责任主体为公路管理公司，养护资金全部来自通行费收入；2）普通公路养护（大部分为国省道），责任主体为省级人民政府，主要以燃油税专项返还为资金保障，辅以地方财政补贴；3）农村公路养护，责任主体是县乡级人民政府，资金来源是燃油税返还和地方拨款相结合。就目前而言，收费公路的养护资金基本可以自给自足，瓶颈主要在于燃油税和地方财政对于国省道、农村公路的支持力度不足。
全国收费公路养护支出比例达到16%，“以路养路”切实可行：根据2010年“国检”的统计，全国30个省级行政单位当年公路通行费收入的总额为2,859亿元，其中约458亿元用于养护支出，占比达到16%。若考虑全部34个省级单位则养护支出将在500亿元左右，而根据我们的需求测算，2010年全国收费公路（7.4万公里高速公路+4万公里普通公路）的理论养护资金需求不超过700亿元，缺口在25%-30%，远低于平均水平。从政策保障角度来看，无论是交通部还是地方政府均对公路经营业主的养护投入有所要求，浙江等省份甚至刚性地规定养护投入占比必须高于收费的10%。相较而言，收费公路是养护责任主体最清晰、资金最有保障的一种类型。
对于收费公路养护的前景，市场有一种质疑是未来可能会下调公路收费标准，养护资金会相应地受到影响。对此，在目前的公路投资结构中银行贷款和地方自筹占80%以上，在地方财政紧张的情况下降低通行费标准将严重抑制银行的放贷意愿，“十二五”完成年均1万亿公路投资计划的压力巨大。因而，我们判断“十二五”期间下调公路收费政策出台的概率几乎可以忽略不计。
各级公路养护对应责任主体、资金政策支持示意图
全国各省份收费公路养护支出占收入比重
在2011年发改委、财政部、交通部联合发布的《关于进一步完善投融资政策促进普通公路持续健康发展若干意见的通知》（国发办[2011]22号）指出将规范成品油价格和税费改革转移支付资金的使用，“成品油消费税替代原公路养路费的专项资金原则上全额用于普通公路的养护管理”。2011年全国养护管理工作会议也再次强调燃油税对非收费公路养护的输血作用。可以预见的是，随着养护资金供需矛盾的日益尖锐，中央燃油税返还的力度将逐渐加大、资金使用监管也将越来越严格，为普通公路养护提供资金保障。
全国30各省份收费公路支出结构（2010）
中石油、中石化上缴燃油税接近2300亿元
往前看，我们判断“十二五”期间农村养护融资体系将有较大的改善：1）首先，“三农”问题将是政策扶持的重点方向，农村公路对于农村经济的基础性作用不言而喻，随着新建放缓、中央财政对养护的倾斜力度将会加大。温家宝总理在中央2011年中央农村工作会议上强调：“农村基础设施建起来不易，管护起来更难”，要“落实管护责任，降低使用成本，让已建成的设施持久发挥作用”；2）其次，监管部门一再强调将推进以“落实责任主体”为核心内容的农村公路养护管理体制改革。针对县乡政府的指标体系和考核体系将更加严格，迫使其更积极地筹措养护资金、安排财政拨款，建立起长期稳定可靠的农村公路养护资金渠道。
核心问题3：养路投资的向上拐点何时出现？
虽然“十二五”期间公路养护投资高增长是大概率事件，但我们预计投资增速在不同年份之间不是均衡的，而是以“国检”为周期形成加速向上的趋势。“国检”，即“全国干线公路养护管理检查”，是交通部为了考核公路养护生产和管理工作效果而进行的全国范围内的定期检查，一般以“五年计划”为执行周期（“十一五”国检由于灾害原因，延迟到2011年）。由于国检的结果和地方交通管理部门的考核挂钩，越临近国检地方养护投入的积极性就越强，往往形成“突击养护”的现象。根据交通部的数据分析，个别省份在2006-2009年的中大修比例不到8%，而2010年高达30%以上，超过了前四年的总和；从新闻报道来看，国检之前各地养护单位“大干百日”的现象更是比比皆是。在2011年国检之后，各地公路养护的任务压力暂时缓解，加上地方财政逐渐紧张，养护投入节奏开始放慢。然而按照“十二五”国检的时间安排，现在距离下一次检查仅有2年之遥，后半程养护压力与日俱增，并且此次国检将更多地将日常的监测纳入考核体系，地方的准备周期拉长。因此，我们预计随着地方财政压力得到一定缓解，今年中后期各地将陆续进入新一轮的“国检周期”，“十二五”养护投资的向上拐点即将出现。
“国检”排名与中大修比例正相关：从“十一五”国检的结果来看，排名靠前和进步较快的省份，如江苏、山东、新疆等，均为养护投入较大的省份。从大的区域来看，东部省份对于中大修的投入最大，平均比例高达16.3%，排名结果也最好，在综合评价前十名中占据六席；西部省份对于中大修维护的投入最少，在排名中也普遍垫底。随着检测设备的升级，原先敷衍了事的应急性养护措施（如封层、薄层罩面）已经无法完全满足国检的要求，“十二五”国检客观上需要各省份提升高等级养护的比例。
路况检测项目增多，对养护质量要求提高：05年国检仅检测路面的平整度，只反映形变类损坏（如沉陷、拥包等），应对较为容易；而11年国检增加了对路面破损的检测（裂缝、坑槽、修补等），并赋予和平整度一样的权重，对养护质量的要求更高、更全面。在“十二五”国检中，交通部考虑将车辙病害加入路况检测评价的指标，将进一步加大养护工作的难度。近年来由于公路负载量过大，车辙病害发生频率也急剧上升，已经成为我国沥青路面早期病害的主要形式之一。如果将车辙病害列为检测指标，将拉长国内公路的养护周期，对预养护、冷热再生等新养护工艺的需求量也将随之上升。
“十一五”公路国检细项拆分
“十一五”—“十二五”公路国检方案比较
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